Atklātība par lēmumu pieņemšanas procesiem un attiecīgās informācijas nodrošināšana iedzīvotājiem ir atklātības prakse, kas stiprina demokrātiju. Latvijā Pašvaldību likumā (turpmāk – Likums) ir noteikts, kāda informācija sēdes protokolā jāiekļauj, taču nav detalizētāka standarta, kādam tieši protokolam ir jābūt.
Biedrība „Sabiedrība par atklātību – Delna” (Delna) izpētījusi visu 43 Latvijas pašvaldību protokolus, noskaidrojot, ciktāl protokoli atbilst likumā noteiktajām prasībām un kā vērtējama to pieejamība iedzīvotājiem. Izpētes gaitā analizēti protokoli, kas publicēti laika posmā no 2023. gada 16. līdz 21. novembrim. Delna izpētes rezultātā secina, ka vairāk nekā puse – 24 no 43 – no pašvaldību protokoliem pilnībā atbilst Likumā noteiktajai kārtībai un prasībām, taču pārējos konstatētas nepilnības, ko aplūkosim šajā rakstā.
- Kas noteikts Likumā?
Domes sēdes protokols ir dokuments, kas kopsavilkuma veidā apraksta konkrētās sēdes norisi, tajā apspriestos jautājumus un deputātu balsojumus. Latvijas pašvaldībām ir pienākums domes sēdes ierakstīt un protokolēt, turklāt šiem audiovizuālajiem ierakstiem un protokoliem ir jābūt publiski pieejamiem, lai iedzīvotāji ērti un pārskatāmi varētu iepazīties ar savas pašvaldības darbu, aktualitātēm un domes sēžu norisi.
Lai arī protokolā pieejamā informācija nav tik plaša, kā audiovizuālajā ierakstā pieejamie materiāli, iepazīšanās ar protokolu ir ērtākais un ātrākais veids, kā iedzīvotāji var iepazīt pašvaldības darba aktualitātes un, sekot līdzi lēmumu pieņemšanas procesam.
Likumā ir norādīti 13 apakšpunkti, kas attiecināmi uz domes sēžu protokolos atspoguļojamo informāciju:
- sēdes sasaukšanas vieta un laiks, norāde, vai tā ir kārtējā vai ārkārtas sēde, atklāta vai slēgta sēde;
- sēdes atklāšanas un slēgšanas laiks;
- sēdes darba kārtība;
- sēdes vadītāja un sēdes protokolētāja vārds, uzvārds un amats;
- sēdē piedalījušos un klāt neesošo deputātu vārdi un uzvārdi;
- sēdē klāt neesoša deputāta neierašanās iemesls, ja deputāts to ir paziņojis;
- to personu vārdi, uzvārdi un amati (ja attiecināms), kurām sēdē dots vārds;
- iesniegtie priekšlikumi, pieprasījumi, kā arī sēdes vadītāja rīkojumi;
- pieņemtie lēmumi, norādot, ar cik balsīm lēmums pieņemts;
- kuri deputāti balsojuši par vai pret attiecīgo lēmumu un kuri atturējušies no balsošanas vai nav tajā piedalījušies;
- to deputātu vārdi un uzvārdi, kuri izteikušies par balsošanas motīviem;
- pēc deputāta pieprasījuma viņa izteiktā viedokļa vai izteikšanās par balsošanas motīvu kopsavilkums;
- cita pašvaldības darba reglamentā noteikta informācija.
- Metodoloģija
Izpētes mērķis ir 43 pašvaldību protokolu analīze, lai izprastu, vai tie atbilst Likumā noteiktajam un kādi labās prakses piemēri saistībā ar atklātību, labu pārvaldību tajās vērojami. Kopumā apkopoti visu 43 pašvaldību protokoli, veikta to analīze atbilstoši minētajiem 13 Likuma punktiem, par pilnīgi izpildītu punktu piešķirot 2 punktus, par nepilnīgi – 1 punktu, bet, ja punkts nav izpildīts – 0. Tomēr veiktas adaptācijas pāris indikatoros, piemēram, 13. punkts „cita pašvaldības reglamentā noteiktā informācija”, izpētē netika vērtēts, taču 1. un 2. punkts apvienoti, par katru no tiem piešķirot 1 punktu. Tas pats darīts arī 5. un 6. punkta gadījumā. To pamato fakts, ka punkti saistīti ar vienu tēmu un nebūtu samērīgi par katru piešķirt 2 punktus. 12. punkta gadījumā 2 punkti piešķirti, ja runas saturs norādīts, neatkarīgi vai deputāts to pieprasījis, vai nē, jo informācija par deputāta pieprasījumu nav publiski pieejama. Papildus šiem indikatoriem 2 punktus iespējams iegūt arī par to, cik viegli atrodams dokuments un vēl 2 par to, vai formāts ir pielāgots teksta kopēšanai. Attiecīgi maksimālais iegūstamais punktu skaits ir 24.
Indikatori, pēc kuriem vērtēti protokoli un līdz ar to ir:
- sēdes sasaukšanas vieta un laiks, norāde, vai tā ir kārtējā vai ārkārtas sēde, atklāta vai slēgta sēde, sēdes atklāšanas un slēgšanas laiks;
- sēdes darba kārtība;
- sēdes vadītāja un sēdes protokolētāja vārds, uzvārds un amats;
- sēdē piedalījušos un klāt neesošo deputātu vārds un uzvārds un sēdē klāt neesoša deputāta neierašanās iemeslu, ja deputāts to ir paziņojis;
- to personu vārdi, uzvārdi un amati (ja attiecināms), kurām sēdē dots vārds;
- iesniegtie priekšlikumu, pieprasījumi, kā arī sēdes vadītāja rīkojumi;
- pieņemtie lēmumi, norādot, ar cik balsīm lēmumi pieņemti;
- informācija par to, kuri deputāti balsojuši par vai pret attiecīgo lēmumu un kuri atturējušies no balsošanas vai nav tajā piedalījušies;
- to deputātu vārdu un uzvārdu, kuri izteikušies par balsošanas motīviem;
- izteiktā viedokļa, runas satura vai izteikšanās par balsošanas motīvu kopsavilkums neatkarīgi vai norādīts pēc deputātu pieprasījuma;
- dokuments ir viegli atrodams;
- dokumenta formāts, ļauj kopēt informāciju.
Par katru no tiem iegūstami 2 punkti.
Dažu punktu gadījumā nav skaidra, vienota standarta, kā precīzi Likumā noteiktais jāizpilda, piemēram, cik plašs informācijas daudzums, sēdē minētie fakti protokolos jāiekļauj. Attiecīgi izvērtējumā par deputātu izteikšanās satura atspoguļošanu autors piešķīris divus punktus, ja izklāstīts deputāta izteikšanās saturs, vienu punktu, ja norādīts izteikšanās mērķis (debatē, izsakās), bet punkti nav piešķirti, ja nav sīkāka skaidrojuma par deputāta izteikšanās mērķi vai nav norādīti deputātu, kas izteikušies, vārdi.
- Novērojumi datu ieguves procesā
Visu 43 pašvaldību domju sēžu protokoli ir publiski pieejami pašvaldību mājaslapās, taču atšķiras mājaslapu lietotājdraudzīgums, ietekmējot arī iespējas ātri un ērti atrast protokolus. Protokoliem ātrāk un ērtāk iespējams piekļūt mājaslapās, kas veidotas pēc standartizētā modeļa (piemēram, Ādažu novada un Jūrmalas valstspilsētas mājaslapas). Šajās lapās protokoli visbiežāk pieejami, dodoties uz sadaļu „Pašvaldība”, kurā ir protokolus saturošā apakšsadaļa „Domes sēdes”. Lai arī šis process dažādu pašvaldību mājaslapās atšķiras, tas kopumā ir intuitīvs un nesagādā problēmas. Vienīgā pašvaldība ar standarta mājaslapu, kurā protokoli neatrodas domes sēžu sadaļā, attiecīgi nepieciešams ilgāks laiks, lai tos atrastu, ir Ogres novada pašvaldība. Mājaslapā protokoli pieejami sadaļā „Pieņemtie lēmumi”, kas ir sasniedzama tikai no konkrētās domes vai komitejas sēdes lapas. Pozitīvi, ka saite uz protokolu pievienota arī pie katras sēdes sadaļā „Notikumu Kalendārs”, taču labā prakse būtu arī domes sēdēm veltītajā lapā pievienot saites.
Trīs pašvaldībās, kuru mājaslapas nav veidotas pēc standarta modeļa – Siguldas, Augšdaugavas un Madonas novada – domes sēžu protokolu atrašana ir laikietilpīgāka, nekā citu pašvaldību gadījumā, kas sasaucas arī ar Delnas „Pašvaldību atklātības indeksa 2023” secinājumiem. Siguldas novada pašvaldības mājaslapā protokoli nav pievienoti sadaļai „Domes sēdes”. Izpētes laikā domes sēdes protokolu izdevās atrast vien ar mājaslapas iekšējā meklētāja palīdzību, kas nenodrošina ērtu dokumentu pārskatāmību. Tāpat vairāk laika aizņēma protokolu meklēšana Augšdaugavas, kā arī Madonas novada pašvaldības mājaslapā mājaslapu dizaina dēļ. Jāpiebilst gan, ja Madonas gadījums izceļas ar fokusu uz pieņemto lēmumu atspoguļojumu, kas iedzīvotājam, kurš meklē tieši atsevišķus lēmumus, nevis visas sēdes protokolu, var izrādīties veiksmīgs risinājums.
Domes sēdes audivizuālā ieraksta un protokola atrašanās dažādās sadaļās ir trūkums, kas padara protokola dokumenta vai ieraksta atrašanu sarežģītāku un laikietilpīgāku, radot lieku slogu iedzīvotājam. Attiecīgi labā prakse būtu visus ar sēdi saistītos dokumentus publicēt vienuviet.
Protokoliem ir būtiski būt pieejamiem mašīnlasāmā formātā, jo ikvienam interesentam tekstu ir viegli nokopēt, apkopot un analizēt. Kopumā 40 no 43 pašvaldību protokoliem atrodami mašīnlasāmā formātā. Uzlabojumi nepieciešami Dobeles, Ogres un Rēzeknes domes sēžu protokolu gadījumā, kas šobrīd ir pieejami ieskenētā formātā. Sešās pašvaldībās protokolus nepieciešams lejupielādēt, jo tie atrodami „Doc” formātā, taču pārējo pašvaldību mājaslapās dokumentus iespējams apskatīt pārlūka logā un lejupielādes nav nepieciešamas, atvieglojot procesu.
- Tehniskā informācija par sēdes norisi
Protokolā norādāms sēdes sasaukšanas laiks, vieta, to deputātu un personu vārdi un uzvārdi, kas sēdē piedalījušies, klāt neesošo deputātu kavējuma iemesli, katra deputāta balsojumi un sēdes darba kārtība. Visu 43 pašvaldību protokolos pilnā apmērā norādīta darba kārtība, sēdes sasaukšanas tehniskās detaļas un balsojumu rezultāti ar izklāstu par to, kuri deputāti piedalījušies balsojumā un kā katrs ir balsojis.
Tomēr jāizceļ vairākas nepilnības. Salaspils novada un Liepājas valstspilsētas pašvaldību protokolos nav norādīts sēdes protokolētāja amats. Piecu pašvaldību (Aizkraukles, Cēsu, Talsu, Ķekavas, Ropažu nov.) protokolos nav skaidroti klāt neesošo deputātu kavējuma iemesli. Konstatēts arī, ka četru pašvaldību (Jelgavas, Limbažu, Saulkrastu, Tukuma nov.) protokolos nepilnīgi izpildīts Likuma punkts, kas pieprasa norādīt personu vārdus, uzvārdus un amatus personām, kam sēdē dots vārds, bet kas nav domes deputāti. Sēdē pieaicinātās personas, kam dots vārds, mēdz būt iedzīvotāji vai pašvaldības darbinieki, kuru ziņojumi vai viedokļa izteikšana nepieciešama, lai labāk iepazītos ar atsevišķu lēmumprojektu saturu un nozīmīgumu. Vārda, uzvārda un amata norādīšana ir būtiska atklātības veicināšanai, jo tā protokolā ātri iespējams iepazīties ar visiem sēdes dalībniekiem un saprast, kādas intereses tajā pārstāvētas. Jāatzīmē, ka šādu atklātības līmeni par iesaistītām pusēm paredz arī nesen pieņemtais Interešu pārstāvības atklātības Likums.
- Deputātu izteikumu saturs
Likumā noteikts, ka protokolā jānorāda to deputātu vārdi un uzvārdi, kas izteikušies par balsošanas motīviem, kā arī izteiktā viedokļa vai runas satura kopsavilkums, ja deputāts to pieprasījis. Jāuzsver, ka kontekstā ar Likumu nav detalizētāka prasību izklāstījuma – nav norādīts, kas tieši saprotams ar balsošanas motīviem un nav arī skaidrots, kā un cik plašā apmērā šādus ierakstus sēdes protokolā būtu pareizāk iekļaut. Tā kā nav šādu skaidru prasību vai vadlīniju, katrā pašvaldībā pieeja ir atšķirīga – tiek izmantoti tādi jēdzieni kā „debatē”, „izsaka viedokli”, „tiek dots vārds” un „izsakās”. Līdz ar to protokola lasītājs var pārprast deputāta izteikšanās mērķi un negūt korektu priekšstatu par teiktā saturu. Savukārt pozitīvais piemērs šādai ziņu reģistrēšanas sistēmai ir, piemēram, Jūrmalas domes sēdes protokols, kurā deputātu izteikumi un jautājumi nav tieši citēti, taču ir saīsinātā formātā norādīts, ko deputāts konkrētajā brīdī teicis.
Par konkrētiem lēmumprojektiem izteikušos un debatējušo deputātu vārdi, uzvārdi un izteikšanās mērķi norādīti 29 pašvaldību protokolos. Sešu pašvaldību (Jēkabpils, Bauskas, Līvānu, Olaines, Preiļu, Ropažu) protokolos norādīti deputāti, kas izteikušies, taču nav skaidri norādīts, vai šie deputāti piedalījušies debatēs, ziņojuši par lēmumprojektu, vai izteikušies par balsošanas motīviem. Izteikšanās mērķus protokolā sarežģīti saprast daļēji arī tādēļ, ka nav vienotas pieejas, kādā nepieciešams protokolēt deputātu izteikšanos. Tomēr astoņu pašvaldību (Daugavpils, Aizkraukles, Krāslavas, Ogres, Saldus, Kuldīgas, Mārupes, Varakļānu) protokolos nav norādīts, vai kāds deputāts būtu izteicies pirms balsojumiem par lēmumprojektiem. Tā kā daļā aplūkoto audiovizuālo ierakstu, salīdzinot ar sēžu protokoliem, redzams, ka klātesošie uzstājušies ar runām, taču tās nav vai nav pilnīgi attēlotas domes sēžu protokolos, atklātības nodrošināšanai nepieciešams protokolos minēt vai nu faktu, ka neviens nav izteicies, vai arī – ka protokolā atspoguļota tikai daļa runas. Iedzīvotājiem veselības problēmu vai arī laika trūkuma dēļ var nebūt iespējas izmantot audiovizuālo ierakstu, tādēļ protokolam jāietver galvenā informācija vai jābrīdina, ka tās trūkst.
Vērts atcerēties, ka Likumā noteikta prasība protokolā norādīt deputāta izteiktā viedokļa vai izteikšanās par balsošanas motīviem kopsavilkumu vien tad, ja pats deputāts to pieprasa. Attiecīgi nozīmīgi pašiem deputātiem, sabiedrībai un domes vadībai būt aktīvākai, prasot no deputātiem iestāšanos par atklātību.
Viens no faktoriem, kas var ietekmēt deputātu runas satura detalizētu atspoguļojumu protokolos, ir pašvaldībai pieejamo resursu apjoms. Šādu pieņēmumu ļauj izdarīt novērojums, ka bieži vien tieši lielāko pašvaldību protokolos ir precīzi aprakstīta deputātu izteikšanās, taču mazākās pašvaldībās vai nu tiek norādīts, ka kāds deputāts ir izteicies, vai šādu piezīmju protokolos nav nemaz. Vienlaikus būtiskākie informācijas iztrūkumi nereti ir viegli labojami, tam neprasot plašus resursus.
Izteikšanās satura trūkums, sasaucoties ar iepriekš pieminēto atšķirīgo terminu lietojumu, traucē lasītājam pilnīgi izprast deputātu balsošanas motīvus un viedokļus, kas nozīmē, ka pilna priekšstata iegūšanai lasītājam būtu jāskatās sēdes audiovizuālais ieraksts. Tas savukārt ir laikietilpīgāks process un var radīt iedzīvotājam lieku slogu, pat atturēt no informācijas meklēšanas.
- Secinājumi
Domes sēdes protokols ir pārskatāms dokuments, ar kura palīdzību ikkatrs iedzīvotājs var ātri un ērti iepazīties ar savas pašvaldības darbu, tomēr tas nav tik visaptverošs kā sēdes audiovizuālais ieraksts.
Novērojams, ka pašvaldību protokolu saturs atšķiras. Vienkāršāk izpildāmie Likuma punkti par balsojumu rezultātiem, deputātu dalību un sēžu darbu kārtībām nodrošināti visu 43 Latvijas pašvaldību domju sēžu protokolos, bet Likuma punkti, kuros noteikts iekļaut deputātu izteikšanās satura kopsavilkumu protkolos, virknē pašvaldību tiek pildīti nepilnīgi, apgrūtinot iespēju iedzīvotājam iepazīties ar domes sēdes saturu, jo protokolā pieejāmā informācija par balsošanas motīviem ir vispārīga.
Šobrīd veiksmīgākā pieeja, kas iedzīvotājiem ļautu sekot līdzi pašvaldības darbam, ir – sēdes protokola izmantošana līdzīgi televīzijas programmai. Tam konspektīvā veidā jāieskicē sēdes darba kārtību un lēmumu pieņemšanas procesu. Kad iedzīvotājs iepazinies ar sēdes protkolu un sameklējis sev interesējošos punktus, ieteicams noskatīties sēdes audiovizuālo ierakstu, kas gandrīz vienmēr pieejams tajā pašā pašvaldības mājaslapas sadaļā, kur protokols. Jāpiezīmē, ka sēžu ierakstus nereti iespējams atrast pat vieglāk nekā protokolus, jo vairākas pašvaldības ierakstus publicē arī „YouTube”. Sēdes ieraksta noskatīšanās ļauj noprast deputātu aktivitāti, iepazīties ar deputātu jautājumiem un izteikto viedokli pilnā apmērā, kā arī sekot līdzi tam, kā kopumā domes darbs tiek organizēts.
Vienlaikus jāuzsver, ka Likumā noteikto prasību izpilde ir daļēji katras pašvaldības interpretācija un vienota formāta neesamība var veicināt kādas būtiskas informācijas nenorādīšanu protokolos. Pašvaldībai, domes deputātiem ir jānodrošina iespēja ikvienam iedzīvotājam sekot līdzi viņu saistošu, interesējošu lēmumu pieņemšanas procesam, padarot procesu pēc iespējas vieglāk saprotamu.
Skaidrs, ka atsevišķo sēžu protokoli nesniedz pilnīgu katras pašvaldības protokolu atspoguļojumu – tam būtu nepieciešama lielāka protokolu skaita analīze. Šī izpēte jāuztver kā piemērs, gadījuma analīze, kas atspoguļo plašāko problemātiku, kam jāpievērš uzmanība turpmāk un kas norāda uz nepieciešamajiem uzlabojumiem.
Rekomendācijas
- Lai protokolu saturs būtu pilnīgāks un palīdzētu lasītājam saprast sēdes norisi, lēmumu pieņemšanas procesu, protokolā kopsavilkuma veidā jānorāda deputātu izteikumu saturu pie katra lēmumprojekta, kura izskatīšanas laikā ir bijusi izteikšanās.
- Jāpanāk, ka dažādu terminu („deputāts izsakās”, „debatē”) lietojums ir konsekvents un skaidri norādīts, ar kādu mērķi deputāts runā – parādot, kā tas saistīts ar konkrētā lēmuma pieņemšanu.
- Lai arī Likumā lietots termins „balsošanas motīvi”, tas protokolos tiek izmantots reti. Šāda standartizēta termina ieviešana visos protokolos atvieglotu iedzīvotāju iepazīšanos ar protokoliem.
- Ieteicams izveidot vienotas vadlīnijas, skaidrojumu domes sēdes protokolam – minot komentārus par visiem Likumā noteiktajiem punktiem. Rezultātā sēdes protokolētājam būtu iespēja vadīties pēc norādījumiem, atvieglogot darbu, taču iedzīvotājiem, pētniekiem un citiem interesentiem iepazīšanās ar dažādu pašvaldību protokoliem būtu vienkāršāka, ļaujot informēt sabiedrību, veikt izvērtējumus un iestāties par savām interesēm, paplašinot diskusiju par jautājumiem, attiecīgi veicinot arī likumdošanas procesa kvalitāti.
Plašākiem secinājumiem par pašvaldību protokolu kvalitāti un uzlabojumiem nepieciešams pētījums, kas aptvertu lielāku protokolu skaitu. Tomēr jau šī izpēte, kurā skatīts tikai viens protokols no katras pašvaldības, ļāvusi pārliecināties, ka pašvaldību prakses atšķiras un tām ir jāstrādā pie protokolu kvalitātes uzlabošanas, ņemot vērā gan Likumā noteiktos punktus, gan nepieciešamību pēc atklāta lēmumu pieņemšanas procesa, kas ir iekļaujošs un saprotams iedzīvotājam.
Šis raksts ir tapis ar Ziemeļvalstu Ministru padomes finansiālu atbalstu. Par projekta saturu atbild projekta vadītāji un tas ne vienmēr atspoguļo Ziemeļvalstu Ministru padomes oficiālo viedokli vai politiskās nostādnes.
